Penegakan hukum kebakaran hutan dan lahan (karhutla) belum berorientasi pemulihan lingkungan dan pemenuhan hak masyarakat terdampak. Karena, gugatan pemerintah terhadap perusahaan yang menyebabkan kerusakan lingkungan itu kerap berorientasi penerimaan negara, tanpa rencana pemulihan memadai.

Andri Gunawan Wibisana, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia, menyatakan itu dalam diskusi kajian karhutla bersama Komisi Nasional Hak Asasi  Manusia  (Komnas HAM ) di Jakarta, Selasa (13/10/26).

Penegakan hukum selama ini lebih fokus pada kerusakan lahan di kawasan terbakar. Sedang dampak asap terhadap kesehatan, perekonomian, dan kehidupan masyarakat belum mendapat perhatian sebanding.

Pemerintah, katanya, memang dapat menuntut pertanggungjawaban perusahaan atas kerusakan lingkungan. Seharusnya,  gugatan  tidak berhenti pada penghitungan kerugian dan penerimaan uang oleh negara.

“Bayangan kita adalah kalau pemerintah itu melakukan gugatan, maka seluruh uang yang diperoleh itu digunakan untuk pemulihan,” ujarnya.

Kedua hal itu, kerusakan lingkungan lahan yang terbakar dan kerugian yang timbul karena kabut asap harusnya bisa penegak hukum bedakan dalam karhutla. Dampak pertama berkaitan dengan kerusakan ekosistem, sementara yang lain, berkaitan dengan dampak di luar dari lokasi kebakaran.

Kedua jenis kerugian itu memiliki mekanisme gugatan yang berbeda. Menurut dia, gangguan kesehatan dan kerugian ekonomi jadi bagian dari persoalan yang harus jadi perhitungan dalam penegakan hukum.

Selama ini,  pemerintah lebih banyak menggugat kerugian lingkungan area terbakar. Gugatan yang khusus menyasar pencemaran udara dan dampaknya terhadap masyarakat masih terabaikan.

Dia bilang, pemerintah dan organisasi lingkungan hidup memiliki kewenangan menggugat kerugian lingkungan. Sebaliknya, korban yang mengalami kerugian pribadi memiliki hak untuk menuntut kerugian yang mereka alami.

Untuk mempelajari perbedaan itu jadi penting supaya penegakan hukum tidak mengabaikan masyarakat yang terdampak kabut asap. Gugatan atas kerusakan lingkungan tidak berarti otomatis mewakili seluruh kerugian kesehatan, ekonomi, dan properti yang masyarakat alami.

“Jika hanya berfokus pada lahan terbakar, sebagian dampak kebakaran terhadap masyarakat berisiko tidak terselesaikan.”

Pemulihan lingkungan masih belum terang dan terukur

Andri bilang, pemulihan lingkungan dapat melalui beberapa jalur penegakan hukum: sanksi administratif, gugatan perdata, dan pidana tambahan. Dalam pelaksanaannya, belum tertopang pengaturan yang jelas ihwal bentuknya, pembagian kewenangan, dan hubungan antar mekanisme itu.

Di lahan gambut, misal, terdapat peraturan pemerintah yang mengatur pemulihan, termasuk aturan turunan berupa Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan 16/2017. Pemerintah, katanya, berperan mengawasi pemulihan lahan yang terbakar. Pemegang konsesi wajib menyusun rencana pemulihan dengan pelaksanaan yang terevaluasi.

Pada prinsipnya, pemulihan menjadi tanggung jawab pihak yang menyebabkan pencemaran atau kerusakan lingkungan. Jika pihak tidak ditemukan, tidak mampu, atau tidak bersedia melaksanakan pemulihan, pemerintah dapat menunjuk pihak ketiga dengan pembiayaan dari pencemar sesuai ketentuan yang berlaku.

Pembagian tanggung jawab seperti itu, katanya, bukan persoalan. Pemegang konsesi sebagai pihak yang bertanggung jawab atas kerusakan wajib melakukan pemulihan.

“Pemulihan di lahan konsesi itu adalah tanggung jawab pemilik izin.”

Karena itu, upaya gugatan perdata yang pemerintah kerap layangkan terhadap perusahaan yang mereka anggap bersalah harusnya bisa lebih jelas ihwal tujuan dan hasil yang hendak dicapai.

“Gugatan semestinya memperkuat upaya pemulihan, bukan berjalan sendiri tanpa keterkaitan yang jelas dengan rencana pemulihan yang telah diwajibkan kepada perusahaan.”

Secara khusus, dia soroti belum jelasnya pengaturan jenis pemulihan terhadap suatu kerusakan. Karena, remediasi, rehabilitasi, dan restorasi merupakan bentuk pemulihan dengan pendekatan berbeda.

Restorasi, misal, bertujuan mengembalikan kondisi lingkungan menuju keadaan semula. Prosesnya dapat berlangsung lama, terutama pada ekosistem yang membutuhkan waktu panjang pulih.

Namun, aturan yang ada belum memberikan kejelasan menyeluruh mengenai jenis kerusakan yang memerlukan restorasi dan kondisi yang dapat ditangani melalui bentuk pemulihan lainnya.

Persoalan muncul ketika satu kejadian kerusakan lingkungan berpotensi terkena kewajiban pemulihan melalui beberapa jalur sekaligus. Perusahaan dapat terkena sanksi administratif untuk memulihkan lingkungan digugat perdata, dan menghadapi tuntutan pemulihan dalam perkara pidana.

Tanpa koordinasi dan pembagian yang jelas, mekanisme berisiko tumpang tindih dan tak serta-merta menjamin lingkungan benar-benar pulih.

“Ini bukan menunjukkan sebuah skema yang baik, justru menunjukkan sebuah skema yang berantakan, sebuah skema pemulihan tanpa sistem.”

Selain itu, pemerintah selama ini hanya fokus pada besaran uang ganti rugi tanpa rencana terang yang memastikan pemulihan kerusakan lingkungan.

Dia mencontohkan mekanisme pemulihan lingkungan di Amerika Serikat yang tidak hanya bertujuan mengembalikan lingkungan yang rusak ke kondisi semula, tetapi memperhitungkan kerugian selama proses pemulihan berlangsung.

Pemulihan utama atau primary restoration untuk mengembalikan sumber daya alam yang rusak ke kondisi semula. Akan tetapi, proses itu tidak selalu dapat selesai dalam waktu singkat.

Untuk lahan gambut, misal, pemulihan dapat berlangsung selama puluhan tahun atau bahkan lebih dari satu abad. Selama lingkungan belum kembali ke kondisi tujuan, terdapat kerugian akibat hilangnya fungsi ekosistem.

Kerugian selama proses pemulihan ini dikenal sebagai interim loss atau kerugian sementara. Lewat pendekatan ini, kerugian juga harus memperhitungkan pemulihan kompensatoris atau compensatory restoration.

Artinya, pemulihan tidak selalu cukup pada luasan yang sama dengan area yang rusak. Jika 100 hektar rusak, misal, pemulihan dapat mencakup area yang lebih luas untuk mengompensasi kerugian fungsi lingkungan selama proses pemulihan berlangsung.

Karena itu, di Amerika Serikat, gugatan berdasarkan rencana pemulihan, baik untuk mengembalikan kondisi lingkungan maupun mengkompensasi kerugian selama proses pemulihan. Dengan demikian, besaran tuntutan memiliki hubungan dengan kebutuhan pemulihan.

Sementara, gugatan di Indonesia lebih berorientasi pada penerimaan PNBP daripada pemulihan lingkungan.

“Kalau ada gugatan kasus lingkungan, tujuannya adalah menerima PNBP. Uangnya masuk di PNBP, selesai.”

Tanggung jawab mutlak

Andri juga mengingatkan adanya tanggung jawab mutlak (strict liability) perusahaan perusak lingkungan. Prinsip ini dapat berjalan dalam perkara kebakaran, terutama di lahan gambut, apabila kegiatan perusahaan memenuhi dasar hukum yang relevan.

Praktik perkebunan sawit atau perkebunan kayu menjadi yang contoh yang membuat gambut kering. Pengeringan melalui kanal atau saluran air yang mengalirkan air dari lahan gambut menuju sungai atau tempat lain. Keberadaan kanal dapat menjadi petunjuk adanya pengeringan yang membuat lahan gambut lebih rentan kebakaran.

Pengeringan gambut, katanya, berisiko tinggi karena mengubah kondisi lahan yang secara alami menyimpan air. Ketika gambut mengering, material organik di dalamnya menjadi lebih mudah terbakar.

“Yang berbahaya adalah mereka melakukannya di lahan gambut dengan cara mengeringkan,” ujarnya.

Kanalisasi, katanya, bagai upaya menyiapkan bahan bakar. Dengan gambut yang telah mengering, kebakaran dapat menimbulkan kerusakan yang luas dan membutuhkan waktu panjang pemulihan.

Dalam hal ini, perusahaan dapat dimintai pertanggungjawaban ketika lahannya terbakar dan terdapat dasar menerapkan prinsip tanggung jawab mutlak. Pertanggungjawaban tersebut tidak semata-mata bergantung pembuktian perusahaan secara langsung menyalakan api.

“Jadi, bagi kita, terutama dalam konteks perdata, kita perlu melihat apakah lahan ini terbakar atau dibakar, bodo amat, kasarnya begitu.”

Akar masalah di tata kelola

Adam Putra Firdaus, Kepala Divisi Kehutanan dan Keanekaragaman Hayati Indonesian Center for Environmental Law (ICEL), menyoroti kebijakan penanganan karhutla pemerintah. Menurut dia, tidak bisa hanya lihat kebakaran dan kerusakan lingkungan, perlu penelusuran masalah ini dari tata kelola kehutanan, ketimpangan penguasaan lahan, hingga penegakan hukum.

Tata kelola kehutanan, katanya, masih memberikan porsi besar kepada korporasi, sementara akses masyarakat yang hidup di dalam dan sekitar hutan jauh terbatas. Ketimpangan ini menjadi salah satu persoalan mendasar yang perlu pembenahan dalam upaya mencegah karhutla.

Dia bilang, sekitar 37,6 juta hektar kawasan hutan telah terbebani izin. Sementara, masyarakat memperoleh akses sekitar 5-6 juta hektar melalui skema perhutanan sosial.

Menurut dia, persoalan berkaitan dengan perbedaan fungsi perizinan dalam regulasi lingkungan hidup dan kehutanan. Dalam rezim lingkungan hidup, perizinan berfungsi sebagai instrumen pencegahan untuk memastikan dampak lingkungan ternilai dan menyiapkan mitigasi.

Sementara rezim kehutanan, perizinan lebih berfungsi sebagai instrumen untuk mengalokasikan ruang. Akibatnya, alokasi pengelolaan hutan lebih banyak menguntungkan korporasi berskala besar ketimbang masyarakat yang hidup bersama hutan.

Ketimpangan penguasaan hutan juga tercermin dalam pola penegakan hukum. Dari 217 perkara yang registrasi pada 2019 hingga 2024, ICEL menemukan penindakan berdasarkan sejumlah undang-undang terkait lingkungan, kehutanan, perusakan hutan, dan konservasi lebih banyak menyasar individu.

Dalam perkara berdasarkan Undang-undang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, terdapat 22 kasus dengan 18 individu dan empat korporasi. Dalam 13 perkara berdasarkan Undang-undang Kehutanan, seluruh pelaku merupakan individu. Tidak ada korporasi yang terjerat UU itu.

Pada perkara berdasarkan UU Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (P3H), terdapat 54 orang dan enam korporasi. Dalam perkara berdasarkan UU Konservasi, sebanyak 122 individu terjerat tanpa ada korporasi.

ICEL menyoroti temuan ini karena penguasaan kawasan hutan berizin dominan korporasi, sedangkan penegakan hukum dalam sejumlah rezim justru lebih banyak menyasar individu.

Menurut Adam, pendekatan penguasaan kawasan hutan yang terlalu teritorialistik turut memengaruhi pola tersebut. Negara menentukan siapa yang berhak berada dan mengelola kawasan, sedangkan aktivitas yang mereka anggap tidak sesuai ketentuan dapat berujung pidana.

Padahal, penguasaan negara atas hutan semestinya untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. ICEL menilai, pendekatan selama ini justru berisiko memperparah ketimpangan penguasaan lahan dan menciptakan disparitas penegakan hukum.

Selain ketimpangan penguasaan dan penegakan hukum, ICEL menyoroti ketidakselarasan regulasi lingkungan hidup dan kehutanan.

UU PPLH mereka nilai lebih komprehensif dalam mengatur pencegahan kerusakan, pemulihan lingkungan, hak masyarakat, serta tanggung jawab pelaku pencemaran atau kerusakan lingkungan. Ia juga mengatur strict liability.

Sebaliknya, UU Kehutanan lebih berorientasi penetapan status kawasan dan pemanfaatan hutan. Pengaturan perlindungan dan pemulihan masih terbatas.

Adam mencontohkan perbedaan penggunaan istilah pemulihan dalam kedua regulasi. Istilah pemulihan terdapat sekitar 60 hingga 70 kali dalam UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, sedangkan dalam UU Kehutanan hanya tiga kali.

Karena itu, revisi UU Kehutanan yang sedang berjalan perlu menjadi momentum memperbaiki paradigma pengelolaan hutan, bukan sekadar mengubah ketentuan teknis. Penguatan perlindungan, pemulihan, dan pertanggungjawaban korporasi perlu menjadi bagian di dalamnya.

Penegakan hukum korporasi lambat

Teo Reffelsen, Manajer Hukum dan Pembelaan Eksekutif Nasional Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (Walhi), menyoroti lambannya penegakan hukum terhadap korporasi terkait karhutla.

Peningkatan titik panas di konsesi menunjukkan perlunya tindakan lebih cepat untuk memastikan kewajiban perusahaan dalam mencegah kebakaran dan memulihkan lingkungan.

Pantauan Walhi sejak Januari hingga September 2026, titik panas terdeteksi di ratusan konsesi perusahaan. Pada Maret saja, mereka identifikasi titik panas dengan tingkat kepercayaan tinggi di 15 perusahaan di sejumlah provinsi.

Perusahaan terdiri atas lima perkebunan sawit, lima pemegang Perizinan Berusaha Pemanfaatan Hutan (PBPH), dan lima perusahaan tambang.

Jumlah titik panas terus meningkat hingga September. Walhi mencatat sekitar 200 titik panas tersebar di 293 PBPH dan 561 hak guna usaha (HGU) di luar kawasan hutan. Secara keseluruhan, titik panas tersebut berada di 854 konsesi.

“Artinya ada tindakan yang kurang cepat dalam proses penegakan hukumnya terkait dengan kewajiban-kewajiban dari korporasi-korporasi ini untuk mencegah karhutla itu terjadi dan semakin luas,” katanya.

Karena itu, dia menyoroti pendekatan penegakan hukum yang lebih banyak menyasar individu ketimbang korporasi. Padahal, sejumlah penelitian menunjukkan kebakaran lebih mungkin terjadi di kawasan konsesi perkebunan sawit dan kebun kayu, terutama pada lahan yang dibersihkan untuk kemudian ditanami kembali.

Dia menilai, pemegang perizinan usaha yang kegiatannya berdampak penting terhadap lingkungan memiliki kewajiban mencegah karhutla. Mandat itu terdapat di berbagai perundang-undangan, mulai dari undang-undang hingga peraturan daerah.

Dari pantauan di sejumlah wilayah Kalimantan, Walhi menemukan indikasi persoalan tata kelola lahan yang perlu tindak lanjut. Laporan masyarakat, katanya, menunjukkan pembangunan kanal-kanal sebelum kebakaran menyebabkan gambut mengering sehingga meningkatkan kerentanan terhadap karhutla.

Semestinya, temuan itu jadi  dasar pemerintah menindaklanjuti dugaan pelanggaran perusahaan, termasuk melalui gugatan lingkungan. Tanggung jawab korporasi, menurutnya, tidak cukup berhenti pada pemberian sanksi, tetapi harus mencakup pemulihan lingkungan.

Dia minta Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) mendorong kementerian terkait menggugat perusahaan yang bertanggung jawab atas kerusakan lingkungan. Juga, keterbukaan informasi perusahaan yang pemerintah tetapkan sebagai tersangka. Menurutnya, masyarakat terdampak berhak mengetahui perkembangan perkara yang berkaitan dengan kerugian yang mereka alami.

Sisi lain, Theo juga minta Komnas HAM mengawal proses hukum yang menyasar individu. Karena, catatan Walhi, ada dua warga adat Dayak Maanyan di Desa Hayaping, Kecamatan Awang, Kabupaten Barito Timur, Kalimantan Tengah (Kalteng) yang jadi tersangka.

*****

Gelagapan Tangani Karhutla, Pemerintah Malah Kambinghitamkan Tradisi Masyarakat Adat?

Kredit

Richaldo Hariandja Editor

Topik

bencanadata dan statistikhutan indonesiaLahan Basahpolitik dan hukumkalimantanKalimantan Selatan

Lihat Topik