- Reforma agraria di Indonesia masih jauh panggang dari api. Dalam implementasinya, justru cenderung mengabaikan keadilan sosial dan kesejahteraan masyarakat. Belakangan, ada bank tanah yang pemerintah anggap sebagai jalan keluar untuk reforma agraria malah makin rentan munculkan konflik bagi masyarakat seperti petani, komunitas lokal maupun masyarakat adat.
- Maria S.W Sumardjono, Guru Besar Hukum Agraria Universitas Gadjah Mada mengatakan, pada praktiknya, bank tanah justru tumpang tindih terjadi ketidaksinkronan dengan sejumlah aturan perundang-undangan yang mengatur soal redistribusi tanah untuk reforma agraria.
- Prabianto Mukti Wibowo, Wakil Ketua Bidang Internal dan Komisioner Pengaduan Komnas HAM bilang, tujuan utama reforma agraria untuk mengurangi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah guna menciptakan keadilan serta menangani sengketa maupun konflik agraria. Sayangnya, reforma agraria hingga kini masih belum bisa membawa harapan untuk mengatasi masalah ketimpangan, kepemilikan, penguasaan, dan pemanfaatan lahan di Indonesia.
- Yudi Kristiana, Kepala Divisi Hukum dan Kepatuhan Badan Bank Tanah, mengakui, Pemerintah Indonesia terlalu banyak membuat aturan hukum, termasuk dalam urusan pertanahan. Dengan banyak aturan itu membuat stigma seolah membuat Indonesia makin baik sebagai negara hukum. Padahal, realita justru tersandera dengan aturan yang pemerintah buat sendiri.
Reforma agraria di Indonesia masih jauh panggang dari api. Dalam implementasinya, justru cenderung mengabaikan keadilan sosial dan kesejahteraan masyarakat. Belakangan, ada bank tanah yang pemerintah anggap sebagai jalan keluar untuk reforma agraria malah makin rentan munculkan konflik bagi petani, komunitas lokal maupun masyarakat adat..
Maria S.W Sumardjono, Guru Besar Hukum Agraria Universitas Gadjah Mada mengatakan, pada praktiknya, bank tanah justru tumpang tindih terjadi ketidaksinkronan dengan sejumlah aturan perundang-undangan yang mengatur soal redistribusi tanah untuk reforma agraria.
Badan Bank Tanah (BBT) lewat payung hukum Peraturan Pemerintah Nomor 64/2021 justru menguasai lahan tanah objek reforma agraria (TORA) untuk kepentingan di luar reforma agraria.
“Sudah diidentifikasi sebagai LPRA (Lokasi Prioritas Reforma Agraria) tiba-tiba di-plang biasanya ‘bunyinya tanah negara dalam penguasaan bank tanah dilarang melakukan kegiatan pemanfaatan tanah tanpa izin bank tanah’,” katanya dalam diskusi publik oleh Kementerian Agraria Tata Ruang dan Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN) 17 Juli lalu.
Maria menyebut ini sebagai konflik norma karena terjadi perbedaan paradigma dan konsep. Dalam implementasinya, muncul ketidakadilan dan ketidakpastian hukum.
Dia bilang, bank tanah yang lahir dari UU Cipta Kerja ini sejak awal pembentukan sudah bermasalah secara normatif filosofis.
Semula, bank tanah gagasan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) pada 2013. Dalam dokumen formal Bappenas, menyebut, bank tanah untuk mendukung UU Nomor 2/2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
“Tidak menyebutkan ada macam-macam embel-embel seperti di dalam PP 64/2021 (tentang Badan Bank Tanah),” katanya.
Kemudian, dalam Peraturan Presiden Nomor 61/2019 tentang Rencana Kerja Pemerintah 2020 juga menyebutkan, perlu pembentukan bank tanah sebagai badan layanan umum di bawah Kementerian ATR/BPN.
Dalam pembentukan, kata Maria, bank tanah justru jadi badan hukum sui generis yang pada praktiknya memonopoli penguasaan tanah.
“Untuk apa sih sebetulnya pembentukan bank tanah? Untuk kepentingan investasi. Induknya itu UU Cipta Kerja ya itu untuk kepentingan investasi.”
Dia bilang, bank tanah untuk kepentingan investasi memang sudah rezim Presiden Joko Widodo, akui. Hadi Tjahjanto, Menteri ATR/BPN kala itu menyatakan, kalau sulit mencari tanah untuk investor. Untuk memfasilitasi itu, perlu pembentukan bank tanah.
“Kok tiba-tiba diselipi dengan untuk reforma agraria. Ini jadinya aneh, disharmoni internal,” katanya.
Merujuk pada Peraturan Presiden Nomor 62/2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria (Perpres 62/2023), reforma agraria merupakan program strategis nasional (PSN).
Tujuannya, untuk pemerataan struktur, penguasaan, kepemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah serta penyelesaian konflik agraria.
Dengan penjelasan itu saja, kata Maria, sudah tidak sinkron dengan bank tanah dengan tujuan investasi.
“Yang menjadi lebih menyedihkannya, pelaksanaan reforma agraria itu terseok-seok karena objek bank tanah itu berpotensi tumpang tindih dengan TORA non kawasan hutan,” katanya.
Menurut Maria, banyak TORA non kawasan hutan yang berpotensi tumpang tindih dengan bank tanah. Antara lain, tanah bekas hak hak, kawasan dan tanah terlantar, tanah pelepasan kawasan hutan, tanah timbul, tanah bekas tambang dan tanah yang terkena kebijakan perubahan tata ruang.
“Lebih hebatnya lagi di dalam Pasal 7 PP itu (Perpres 64/2021) adalah tanah yang tidak ada penguasaan di atasnya. Itu rumusan yang sapu jagat. Asal ada tanah yang tidak ada penguasaan itu merupakan aset dari badan bank tanah.”
Satu sisi, Perpres 62/2023 justru rancu karena dalam Pasal 14 ayat 1 huruf g menyebutkan, TORA dari non kawasan hutan meliputi tanah dari paling sedikit 30% dari tanah negara untuk bank tanah.
Lalu, Pasal 16 menyebutkan, tanah alokasi bank tanah merupakan tanah negara untuk bank tanah yang teralokasi untuk TORA sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai BBT.
“Itu tidak kompatibel dengan paradigma dari perpres tentang reforma agraria. Tidak dicabut, jadi malah bermasalah.”
Maria bilang, objek redistribusi 30% aset bank tanah kepada masyarakat dalam bentuk hak guna bangunan atau hak pakai di atas hak pengelolaan lahan atas nama BBT. Masyarakat baru dapat menguasai menjadi hak milik setelah 10 tahun.
Sedangkan dalam reforma agraria, tanah negara sebagai TORA dan langsung berstatus hak milik ketika terdistribusi kepada masyarakat.
“Ini jadi jelas-jelas ini kan konflik norma karena yang diberikan HGB/HP (hak guna bangunan di atas hak pengelolaan),” katanya.
Lantaran hanya mendapat HGB/HP, bank tanah tidak memberikan hak atas reforma kepada masyarakat penerima redistribusi. Berbanding terbalik dengan ketentuan yang diatur dalam Perpres 62/2023.
“Dalam Perpres 62/2023, TORA itu hak milik. Diberikan hak milik kepada subjek reforma agraria dan mereka berhak atas akses reforma. Dualisme pengaturan redis itu berdampak terhadap ketidakadilan bagi penerima redis,” kata Maria.
Redistribusi tanah untuk reforma agraria seharusnya berkiblat pada Perpres 62/2023 yang merupakan aturan pelaksanaan UU Pokok Agraria (UUPA). Sebab, UUPA merupakan lex spesialis dalam urusan pertanahan. Sedangkan BBT berinduk pada UU Cipta Kerja (UUCK) yang merupakan lex generalis, tidak khusus mengatur tentang pertanahan.
“Terkait pertanahan dalam UUCK ditengarai melanggar falsafah dan asas atau prinsip dasar UUPA.”
Kemunduran reforma agraria
Dewi Kartika, Sekretaris Jendral Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) bilang, bank tanah merupakan bentuk kemunduran komitmen pemerintah untuk menjalankan reforma agraria.
Sebab, mekanisme BBT cenderung klaim sepihak tanah masyarakat. Tanah yang sejak lama jadi target objek reforma agraria juga turut mereka caplok.
“Klaim-klaim sepihak bank tanah di berbagai provinsi itu memperparah konflik agraria,” katanya.
Menurut dia, jatah 30% aset bank tanah untuk TORA justru mendegradasi hak masyarakat.
Kondisi ini, katanya, menyebabkan tumpang tindih antara target reforma agraria dengan target bank tanah. Seharusnya, sebelum mendirikan badan, pemerintah memprioritaskan berdasarkan kesejarahan hak atas tanah masyarakat yang sebelumnya sudah menjadi objek reforma agraria.
Menurut Dewi, saban hari, agenda reforma agraria kian tidak jelas dan cenderung mengabaikan hak-hak masyarakat.
Padahal, landasan hukum reforma agraria di Indonesia sudah sangat kuat. Mulai sejak pasca kemerdekaan yang melahirkan UUPA 1960, di masa reformasi ada TAP MPR 9/2021, terbaru Perpres 62/2023 yang lebih operasional.
Komitmen politik agenda reforma agraria di tingkat global juga sudah sangat kuat. Misal, piagam petani yang lahir dari World Conference on Agrarian Reform and Rural Development. Ia menghasilkan konsensus global bahwa ada kesamaan persepsi negara-negara tentang rasionalisasi dan urgensi reforma agraria.
“Bahwa, restrukturisasi masyarakat pedesaan melalui reforma agraria itu memang perlu dilakukan,” ucap Dewi.
Momentum pemerintah dari masa ke masa juga menunjukkan political will. Di masa kepemimpinan Presiden BJ Habibie, misal, menyikapi aksi-aksi klaim kembali pasca Soeharto lengser. Kala itu, terbit Kepres 48/1999 tentang pembentukan tim pengkajian kebijaksanaan dan peraturan perundang-undangan dalam rangka reforma agraria.
Presiden Abdurahman Wahid menyampaikan, sebagian besar konsesi perkebunan itu dari proses-proses perampasan tanah masyarakat. Untuk itulah, muncul anjuran 40% lahan dari perkebunan dari proses perampasan tanah distribusi kepada petani penggarap.
“Kemudian (Presiden) Megawati ini tonggak bersejarah juga bagaimana lahirnya TAP MPR 9/2001. Ada kurang lebih tujuh mandat pembaruan agraria yang harus dijalankan,” katanya.
Kemudian, era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) dengan Program Pembaruan Agraria Nasional (PPAN). Sayangnya, menyempit menjadi program reforma agraria di Jawa selatan. Bahkan, menyempit lagi hanya menjadi program bagi-bagi sertifikat tanah.
“Jadi, redistribusi tanahnya, penyelesaian konflik agrarianya enggak terjawab di PPAN tersebut. Mungkin ada beberapa kasus yang selesai, tapi tentu hanya kecil sekali dari 10 tahun PPAN berjalan di masa pemerintahan SBY.”
Di era Presiden Joko Widodo banyak kemajuan dari sisi kebijakan. Ada target 9 juta hektar dalam Nawa Cita RPJMN. Dalam era Prabowo Subianto, kata Dewi, kebijakan reforma agraria masih belum jelas.
Namun, kebijakan-kebijakan saat ini justru kontraproduktif dan orientasi pembangunan cenderung jauh dari agenda reforma agraria.
Harusnya terjadi penataan, kurangi ketimpangan
Yuswanda Temenggung, Ketua Persatuan Pensiunan Agraria dan Pertanahan mengatakan, reforma agraria memiliki tujuan menata struktur sosial ekonomi melalui penataan struktur kepemilikan hingga terjadi pemerataan hingga berdampak pada kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat.
Pada praktiknya, masalah reforma agraria di Indonesia terjadi justru karena program pembangunan.
“Reforma agraria nampaknya masih jalan di tempat. Ada kemajuan-kemajuan selama dua periode kepemimpinan Pak Jokowi begitu. Tetapi nampaknya tidak terlalu bermakna karena tingkat kesenjangan masih relatif tinggi.”
Kesenjangan itu terbukti dari temuan KATR/BPN, bahwa 48% dari 55,9 juta hektar tanah terdaftar di Indonesia atau 26,87 juta hektar dalam kuasa 60 keluarga. Luasan itu sama saja dengan 426 kali provinsi Jakarta atau 368 kali negara Singapura.
Hal ini terjadi, katanya, karena kebijakan tidak sesuai mandat reforma agraria hingga bertentangan dengan peraturan dan justru mengabaikan hak masyarakat. Padahal, katanya, mandat TAP MPR 9/2001 jelas menyebutkan, harus mengganti aturan kalau perundang-undangan bertentangan dengan reforma agraria.
Dia pun mengingatkan, sepenggal pidato Bung Hatta, Wakil Presiden Indonesia pertama yang menyatakan, tanah tidak boleh menjadi alat kekuasaan orang-orang untuk menindas dan memeras hidup orang banyak.
Perusahaan yang menggunakan tanah luas sebaiknya atur sebagai koperasi di bawah pengawasan pemerintah. Menurut hukum adat Indonesia, tanah itu pada dasarnya adalah milik masyarakat.
“Jadi, kalau memberikan tanah kepada masyarakat itu yang ikhlas. Jangan kita berikan ujungnya kita pegang. Makanya yang namanya redistribusi tanah ini dari dulu itu adalah harus hak hak milik. Enggak ada hak pakai di atas hak ini, hak itulah,” katanya.
Senada dengan Prabianto Mukti Wibowo, Wakil Ketua Bidang Internal dan Komisioner Pengaduan Komnas HAM. Dia bilang, tujuan utama reforma agraria untuk mengurangi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah guna menciptakan keadilan serta menangani sengketa maupun konflik agraria.
Sayangnya, reforma agraria hingga kini masih belum bisa membawa harapan untuk mengatasi masalah ketimpangan, kepemilikan, penguasaan, dan pemanfaatan lahan di Indonesia.
Reforma agraria justru menimbulkan konflik. Catatan Komnas HAM, kurun 2020-2024, terdapat 2.780 konflik agraria dari Aceh sampai Papua.
Rinciannya, 2020 Komnas HAM menerima aduan soal konflik agraria 551 kasus, 2021 ada 539, 2022 (603), 2023 (582) dan 2024 ada 505 kasus.
Dari jumlah itu, Kepolisian teratas pengaduan ke Komnas HAM periode 2022-2023 dengan 2.382 kasus.
Alih-alih bertugas secara profesional dalam menyelesaikan konflik agraria, katanya, kepolisian justru melakukan tindakan represif terhadap masyarakat yang menimbulkan pelanggaran HAM. Aktor lain yang masyarakat laporkan ke Komnas HAM ada korporasi (1.895), pemerintah pusat (799), individu (877) dan pemerintah daerah 722 aduan.
“Kalau kita lihat dengan program-program besar dari pemerintahan saat ini yang berkaitan dengan ketahanan pangan ataupun energi, konflik-konflik yang mungkin atau yang akan muncul ini akan semakin besar,” katanya.
Prabianto mengatakan, bank tanah akan menambang catatan baru konflik agraria. Sebab, sumber-sumber akuisisi tanah justru mengambil tanah-tanah yang seharusnya menjadi prioritas reforma agraria, Begitu juga, TORA 30% malah untuk hak pakai di atas HPL, jadi bukan redistribusi tanah dan belum ada mekanisme audit pemenuhan alokasi TORA.
Berbeda dari pandangan pakar hukum, KPA dan Komnas HAM, Yulia Jaya Nirmawati, Direktur Jenderal Penataan Agraria KATR/BPN menilai, bank tanah menjadi angin segar untuk reforma agraria.
Menurut dia, 30% aset tanah Badan Bank Tanah untuk TORA jadi kabar baik dalam penguasaan pemilikan tanah.
“Sehingga tadinya sumber TORA itu dari kawasan non kawasan, sekarang bertambah dari sumber yang berasal dari bank tanah.”
Dia bilang, pasal-pasal yang terkandung dalam PP 64/2021 tentang Badan Bank Tanah mendukung kepentingan agenda reforma agraria.
Begitu pula dalam Perpres 62/2023, khusus, Pasal 14 dan 16. Satu sisi, dalam implementasi, badan itu mencermati ada perbedaan pemahaman terkait pelaksanaan reforma agraria dalam hal redistribusi tanah.
“Perbedaan persepsi ini tentunya berdampak pada pelaksanaan sepenuhnya terdapat dampak terhadap pelaksanaan retribusi tanah di lapangan.”
Yulia memandang, idealnya reforma agraria perlu dukungan regulasi. Urgensi penguatan regulasi ini berpijak pada kenyataan bahwa reforma agraria melibatkan dimensi yang sangat kompleks. Mulai dari pengaturan hak atas tanah, penyelesaian konflik agraria, pengakuan masyarakat adat hingga distribusi pengelolaan sumber daya agraria lintas sektor dan wilayah.
Tersandera aturan hukum
Yudi Kristiana, Kepala Divisi Hukum dan Kepatuhan Badan Bank Tanah, mengakui, Pemerintah Indonesia terlalu banyak membuat aturan hukum, termasuk dalam urusan pertanahan.
Dengan banyak aturan itu membuat stigma seolah membuat Indonesia makin baik sebagai negara hukum. Padahal, katanya, realita justru tersandera dengan aturan yang pemerintah buat sendiri.
“Begitu saya masuk di bank tanah itu, peraturan perundang-undangan tentang tanah itu banyak sekali, banyak sekali. Sehingga kita mau bergerak itu malah jadi takut, seolah-olah kita tersandera prosedurnya banyak sekali, peraturan menterinya juga banyak sekali,” katanya.
Yudi memandang, perlu penyederhanaan peraturan agar terbebas dari konflik kepentingan dengan mengedepankan adaptif, inovatif dan responsif untuk menciptakan reforma agraria.
Dia bilang, kasus pertanahan juga menumpuk. Mulai dari pemalsuan dokumen, korupsi pengadaan tanah hingga masih ada penerbitan surat keterangan tanah (SKT) oleh kepala desa yang sebenarnya sudah tak boleh.
“Jadi, kalau kemudian reforma agraria itu dianggap belum maksimal itu tidak persoalan tidak pada tanahnya tetapi kita semua,” katanya.
Dia bilang, meski terkesan bertentangan dengan beberapa peraturan, PP 64/2021 tentang Badan Bank Tanah juga ada yang beririsan dengan reforma agraria yakni pada Pasal 3 ayat 2.
Pasal itu menjelaskan, pendistribusian tanah adalah tugas bank tanah dalam pemenuhan ketersediaan tanah untuk kepentingan umum. Juga, kepentingan sosial, kepentingan pembangunan nasional, pemerataan ekonomi, konsolidasi tanah, konsolidasi tanah dan reforma agraria.
“Pendistribusian tanah oleh Badan Bank Tanah berbeda dengan redistribusi tanah pembagian tanah secara langsung kepada orang atau entitas oleh kementerian yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang agraria, penataan, dan tata ruang,” katanya.
Solusinya?
Maria menyarankan, untuk menjamin keadilan dan kepastian hukum dalam redistribusi tanah harus ada satu pengaturan tentang redistribusi yang berakar pada UUPA. Sedangkan, untuk mencapai unifikasi redistribusi tanah dalam reforma agraria maka aset bank tanah yang tumpang tindih dengan TORA non kawasan hutan harus keluar dari aset Badan Bank Tanah.
“Sehingga aset BBT adalah objek yang tidak tumpang tindih dengan TORA non kawasan hutan, sehingga TORA sesuai Perpres 62/2023 menjadi utuh,” katanya.
Lalu, aset Badan Bank Tanah 30% sebagai TORA non kawasan hutan agar hapus dari Pasal 14 ayat (1) Perpres 62/2023.
Untuk mewujudkan reforma agraria sebagai program strategis nasional, katanya, 30% aset badan itu untuk reforma agraria diambil dari Pasal 8 PP 64/2021 yakni tanah dari pihak lain. Antara lain, tanah dari pemerintah pusat, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, badan usaha, badan hukum, dan masyarakat.
Bila nilai itu memberatkan, maka 30% aset BBT untuk reforma agraria yang tumpang tindih dengan TORA non kawasan hutan– semula berstatus HPL atas nama BB— lebih baik lepaskan. Kemudian ia jadi tanah negara dan jadi hak milik bagi penerima redistribusi.
“Pasca pelepasan tanah HPL, kewenangan redistribusi sesuai Perpres 62/2023.”
Selain itu, kata Maria, perlu transparansi informasi tentang pelaksanaan redistribusi tanah dalam laporan BBT dan bisa publik akses.
*****
TORA Masuk Kuasa Bank Tanah, Warga Sigi Menolak, Keluhkan Kepastian Hak Lahan
Kredit
