Pada 13 Mei 2017, moratorium (penundaan) pemberian izin baru dan penyempurnaan tata kelola hutan alam primer dan lahan gambut berakhir. Pemerintah memberikan sinyal melanjutkan kebijakan ini.
Moratorium izin hutan dan gambut merupakan kebijakan transisi guna perbaikan tata kelola hutan dan gambut. Moratorium izin telah berjalan berjilid-jilid sejak era Pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono sampai sekarang. Mulai Inpres No.10/2011 tertanggal 20 Mei 2011 diperpanjang dengan Inpres No 6/2013. Terakhir, Pemerintah Joko Widodo-Jusuf Kalla melanjutkan moratorium dengan Inpres No.8/2015.
Sudah dua rezim pemerintahan atau enam tahun berjalan kebijakan moratorium dengan hasil kurang memuaskan. Tata kelola hutan dan gambut masih jauh dari baik. Hal ini, setidaknya terkonfirmasi dari dua fakta, pertama, masih ada pemberian izin kehutanan dan perkebunan oleh pemerintah melalui revisi-revisi areal moratorium dan pelepasan kawasan hutan (Walhi, 2017).
Revisi areal moratorium sejak 2011- 2013, mengurangi 5.055.089 hektar. Pada 2015, dengan menambah kembali areal moratorium 2.353.151 hektar. Inkonsistensi penerapan areal moratorium ini membuka peluang pemberian izin baru, baik izin usaha kehutanan maupun perkebunan melalui pelepasan kawasan hutan (Walhi, 2017).
Kedua, masih terjadi pembakaran hutan dan lahan masif dalam pembukaan perkebunan sawit, terutama di tiga pulau utama Indonesia, Sumatera, Kalimantan dan Papua.
Bank Dunia mencatat, 2015 saja terdapat seluas 2,6 hektar lahan terbakar pada perkebunan sawit menyebabkan kerugian mencapai Rp221 triliun.
Sebagai kebijakan transisi, moratorium sejatinya upaya intervensi negara yang bersifat penting (prioritas) dengan jangka waktu tertentu guna memastikan persoalan mendasar tata kelola hutan dan gambut terpecahkan. Urgensi kebijakan moratorium memerlukan indikator terukur dan progresif mengatasi persoalan itu.
Sayangnya, kebijakan ini dinilai belum sepenuhnya berhasil karena tak menyentuh persoalan mendasar tata kelola hutan dan gambut, yaitu soal tumpang tindih regulasi dan sektoralisme pengelolaan hutan dan gambut.
Dua penyakit : tumpang tindih regulasi dan sektoralisme
Setidaknya, hutan dan gambut diatur lima bidang regulasi sumber daya alam, yaitu agraria, kehutanan, lingkungan hidup, pertanian dan perkebunan serta tata ruang. Masing-masing bidang regulasi mengatur fungsi-fungsi tertentu pengelolaan hutan dan gambut, meskipun merujuk obyek sama, yaitu lahan dan sumber daya alam terkandung.
Bidang-bidang regulasi ini belum seluruhnya koheren dan harmonis satu sama lain sebagai suatu sistem regulasi yang mantap. Buntutnya, terjadi tumpang tindih substansi norma antarbidang-bidang regulasi dan sektoralisme pengelolaan.
Kondisi ini, terlihat pada, pertama, rumusan norma beragam, misal, mendefinisikan gambut, masing-masing bidang regulasi menggunakan istilah, definisi dan kriteria sendiri. Ada sebut ekosistem gambut, kawasan gambut, gambut, kawasan lindung dan kawasan budidaya.
Istilah, definisi dan kriteria beragam ini melahirkan interpretasi jamak oleh pelaksana regulasi hingga melahirkan ketidakpastian hukum.
Kedua, bidang-bidang regulasi hutan dan gambut memiliki semangat berbeda-beda dan saling berlawanan, seperti regulasi lingkungan hidup dan aturan pelaksana pada PP 57/2016 tentang perlindungan dan pengelolaan ekosistem gambut mengutamakan perlindungan dan restorasi gambut.
Bidang regulasi pertanian dan perkebunan melalui aturan lebih teknis misal peraturan menteri No. 14/ 2009 tentang pedoman pemanfaatan lahan gambut untuk budidaya sawit menyasar gambut untuk usaha perkebunan dan memungkinkan izin-izin baru muncul.
Ketiga, sektoralisme kelembagaan. Kementerian–kementerian dan lembaga negara yang mengurus fungsi tertentu hutan dan gambut merujuk pada bidang-bidang regulasi sektoral tertentu. Akibatnya, masing-masing kementerian dan lembaga negara menyuburkan “ego sektoral,” seolah-olah mempunyai “yurisdiksi’ sendiri.
Situasi ini, terlihat jelas dalam pengaturan tentang hak masyarakat adat atas lahan hutan. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan belum sepenuhnya menerima konsep hak masyarakat adat dalam kawasan hutan dalam kerangka regulasi agaria. Meskipun kementerian ini memiliki regulasi sendiri tentang hutan hak dengan prosedurnya yang berbeda dengan regulasi agraria.
Pada pelaksanaan di tingkat tapak, persoalan sektoralisme ini muncul dalam kasus-kasus tumpang tindih hak atas tanah pada kawasan hutan dan tumpang tindih izin yang kompleks.
Agenda perbaikan
Tumpang tindih regulasi dan sektoralisme adalah penyakit kronis tata kelola hutan dan gambut. Penyakit ini, seperti kanker yang menggerogoti agenda perbiakan tata kelola hutan dan gambut.
Tumpang tindih dan sektoralisme menunjukkan, law making process sangat buruk dalam perumusan regulasi dan kebijakan.
Dalam konteks ini, kebijakan moratorium izin baru dan penyempurnaan tata kelola hutan yang sedang disusun Pemerintah Joko Widodo-Jusuf Kalla, mesti menyentuh persoalan mendasar ini dengan memastikan beberapa hal.
Pertama, regulasi moratorium perlu ditingkatkan bentuk Instruksi Presiden menjadi Peraturan Presiden hingga mempunyai kekuatan lebih mengikat kementerian dan lembaga negara sektoral. Kedua, kebijakan moratorium mesti memasukkan agenda harmonisasi dan sinkronisasi regulasi hutan dan gambut dengan melibatkan Kementerian Hukum dan HAM sebagai leading sector bersama kementerian-kementerian dan lembaga terkait.
Ketiga, Melibatkan partisipasi efektif organisasi masyarakat sipil, akademisi dan kelompok kepentingan (interest group) dalam agenda harmonisasi dan sinkronisasi regulasi serta pengawasan moratorium.
* Nurul Firmansyah, peneliti di Perkumpulan Untuk Pembaruan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis (HuMa), artikel ini merupakan opini penulis
